海南經驗表明，燃油稅改革的難點在于財稅部門與公路交通等行業(yè)之間利益格局重新分配的巨大阻力。
本報記者 賈玉寶 海口報道
最能說明海南附加費開征價值的莫過兩點：一是海南省交通規(guī)費征稽的收業(yè)績表。二是暢行無阻。
“燃油稅改方案確已制定多時，但目前并無時間表。關鍵是擇機開征�！苯�
，燃油稅改的主導部門財政部稅制司的一位官員告訴記者。
所謂“擇機”，按照中央財經大學財政與公共管理學院副院長劉桓的理解，就是今年。劉桓參與了2000年國家燃油稅改革方案，而新的方案正是在此基礎上形成的。
劉稱，從諸多因素來看，今年開征燃油稅，時機業(yè)已成熟，一旦錯過，下一輪難度更大。
而同樣參與方案制定的國家發(fā)改委、國家稅務總局兩部門并未有實質表態(tài)。記者求證時，得到的也多是模棱兩可的回答。
也許目前只有等待。然而，這種漫長的等待，對實行燃油附加費改革達10年之久的海南省來說，已從最初的全國叫好，到中期的國家燃油稅方案借鑒模式，變成目前的幾許無奈。
這種無奈主要體現(xiàn)在，囿于國家燃油稅或將開征，海南一直未出臺燃油附加費的配套法規(guī)，致使法規(guī)不配套，執(zhí)行有難度。
明顯的例子來自出租車�！岸愘M高，生意難做，用油不如用氣�！痹诤？陂_出租車的王生稱，自2004年中以來，海口90%的出租車司機自費將燃油改裝為燃氣，這樣一來，每月可多賺1200元。
出租車如此，而海口眾多承包的公交公司則直接將負責燃油附加費征稽的政府職能部門告上法庭，并多次勝訴。與此相伴生的是，跨省走私油和黑加油站日漸增多。
而沒有開征燃油附加費的省市，在公路上亂設卡、亂收費、亂罰款的現(xiàn)象仍然日益嚴重。
海南在等，全國其他省市也在等。而時機遲遲未到的背后究竟意味著什么？
十年改制
最能說明海南燃油附加費開征價值的莫過于兩點。一是海南省交通規(guī)費征稽局的征收業(yè)績表。截至2004年12月底，海南省交通規(guī)費征收突破8億元，達8.2558億元，同比增長10.2%。其中，汽油燃油附加費征收4.1451億元，同比增長10.2%。
“縱向開看，1994年當年實現(xiàn)的燃油附加費，比1993年公路四費合一增長72%。此后，每年都保持約5000萬的增加。”該局一人士稱。二是海南公路暢行無阻。海南率先開征燃油附加費始自1994年。該年1月1日起，海南大大小小的公路沿線收費站卡，一夜之間人去樓空，這被當?shù)剀囍鞣Q為“一腳油門踩到底”。
海南改制初衷很重要的一方面在于，當時公路亂設卡、亂收費、亂罰款現(xiàn)象比較嚴重。而從燃油中按一定比例籌集公路資金，則是國外通行的慣例。
1993年12月19日，海南省政府發(fā)布了《海南經濟特區(qū)機動車燃油附加費征收管理辦法》。這一在當時被稱頌的海南模式即將養(yǎng)路費、過路費、過橋費、運輸管理費等四費合一，征收燃油附加費。燃油附加費變“有車付費”為“開車付費”，所有車輛在加油時都要繳付燃油附加費，并且“多用路者多付費”。
為此，海南撤銷了省公路局，在此基礎上專門成立了省交通規(guī)費征稽局(省交通廳管轄，公路局有關人員編入征稽局)，統(tǒng)一負責全省燃油附加費及其他交通規(guī)費的征收和稽查，市、縣分設交通規(guī)費征稽所，實行垂直領導。而在之前，多家管理機構都可上路稽查。
燃油附加費在燃油銷售中附加征收，這就涉及到對燃油站的管理。為此，海南采取了燃油經營資格一家審批制，即凡省內燃油經營企業(yè)，經省交通規(guī)費征稽局審批，取得《燃油經營許可證》后，方可從事經營燃油業(yè)務。此舉使全省加油站從過去的近千家在五年內減少至300多家。并且，加油站在先交付燃油附加費后，才能從油庫提油，然后再向加油車輛征收。
作為經營汽油的重要一方，海南軍區(qū)發(fā)布命令，所屬部隊于1996年8月停止了一切汽油社會經營活動。
中央財經大學財政與公共管理學院副院長劉桓稱，此時，國家也準備開征燃油稅，鑒于海南的先期試點，幾個部委于1998、1999年派專家組來海南考察，高度評價了海南模式，隨后，2000年國家擬訂了燃油稅開征方案�！爱敵醯脑O想是在海南模式的基礎上更進一步，以燃油稅取代養(yǎng)路、客運附加、運輸管理等10多項費種�！�
“但此時，開征的困難也較大，一是油價上漲，二是公路收費人員安置難度大。而在利益格局調整也是阻力較多，這表現(xiàn)在財稅部門與公路交通等行業(yè)之間。因為，收費是公路行業(yè)收入，收稅是財政收入，公路收費可及時將部分收費返還于公路養(yǎng)護，而一旦納入財稅系統(tǒng)，能否實現(xiàn)按實需和及時返還，尚是個問題。
基于各種原因考慮，國家在上世紀末沒有開征燃油稅。截至目前，除海南外，其他省市仍實行公路設卡收費。
立法困境
而此時，海南面臨的問題是，囿于國家或將開征燃油稅，海南則沒再出臺燃油附加費的配套法規(guī)，致使法規(guī)不配套，執(zhí)行有難度。
海南燃油附加費的法規(guī)建設止于1996年。
在前敘1993年管理辦法的基礎上，海南省政府于1994年4月29日發(fā)布《海南經濟特區(qū)機動車燃油附加費征收管理辦法補充規(guī)定》。
法規(guī)建設再次升級。1996年6月18日，海南省政府發(fā)布《海南經濟特區(qū)機動車燃油附加費征收管理條例》，并同時廢止1994年和1993年發(fā)布的兩部規(guī)章。
海南省交通規(guī)費征稽局一人士稱，主要是考慮國家將開征燃油稅，海南沒有必要再新立法規(guī)，但燃油稅之議時熱時冷，海南也被耽擱數(shù)年。如對1996年管理條例出臺實施細則，制定《燃氣車征收管理條例》都是很棘手的事。
法規(guī)建設不配套的一個負面效果是執(zhí)法問題多。其中，一個突出的問題是，海南一些公交公司不愿交納養(yǎng)路費。
公交公司的理由是公交車輛不在國道和省道上行駛，不需要繳納養(yǎng)路費。其依據(jù)是海南1989年頒布并實施至今的《海南省公路規(guī)費管理辦法》的第十九條規(guī)定，對固定在市區(qū)管養(yǎng)線路上行駛的公共大客車、電車免征養(yǎng)路費。
而海南省省交通規(guī)費征稽局則認為，由于城市擴容，一些國道和省道多穿越�？谑袇^(qū)；公交公司多承包給個人，具有商業(yè)行為，并不再享受財政補貼，因此需要征收養(yǎng)路費。
爭執(zhí)不下，訴訟相見�！白陨鲜兰o90年代中期以來，多家公交公司不斷將征稽局告上法庭，目前已有七八宗訴訟案，且多以征稽局的敗訴而告終�！焙Ｄ鲜〗煌ㄒ�(guī)費征稽局一人士稱，“我們也是沒辦法�！�
不僅如此，自2004年中以來，�？�90%的出租車司機則干脆自費將燃油改裝為燃氣。
在�？陂_出租車的王生稱，“我們每月要交公路基金398元，這是固定的，而開征燃油附加費后，�？�90＃的汽油是每升4.61元，下面市縣有的是4.7元，而附近的湛江才3元多，貴了1元多。如用油，每公里是45分，而用氣(天然氣)，則是每公里25分，兩相比較，用油每天少賺40元左右�！�
“稅費高，生意難做，用油不如用氣。這樣一來，每月可多賺1200元。即便如此，如果是承包出租車的，每月也就收入2000元左右。而買斷出租車的，則可賺到5000元�！�
“有的私家車也想用氣，但政府則不允許，不用油，則不給辦年審，而且，出事后保險公司也不理賠。”
更為嚴重的是，由于是只海南一省在燃油中附加相關費用，跨省走私汽油則相當嚴重。
“目前，海上走私的多是來自廣東方面的油�！鼻皵⒑Ｄ鲜〗煌ㄒ�(guī)費征稽局人士稱，僅2004年，就查沒汽油430噸，查扣載油小木船82艘�！岸诎渡希蛣t直接放在居民點，讓你查不勝查，去年抓了幾次，查處20多噸。但抓的只是一點點，主要是人力不夠�！�
“如果全國開征燃油稅，國內油價接近統(tǒng)一，跨省走私則不會存在，以后更多要面對的是境外走私和地下煉油點的問題。我們期待燃油稅開征。”
等待燃油稅改
海南省交通規(guī)費征稽局人士稱，在等待燃油稅數(shù)年未果之后，則于近日向省政府就燃氣附加費問題提交了一份方案。
方案即對燃氣車實行價外征收，燃氣附加費征收模式與燃油附加費一致，由加氣站預交，并在車主用氣時附加。
“現(xiàn)在剛報上去，估計批下來還需要一個時間�！�
就在海南思謀變革之際，國家燃油稅開征再次掀起熱論。
1月25日，上海經濟信息中心人士有關人士向外界透露，原可能在年初正式實施的汽車燃油稅政策已推遲，但肯定在今年內會實施。據(jù)估計，即將實施的汽車燃油稅稅率大約在30%到50%之間。
而國家稅務總局局長謝旭人日前也表示，取消養(yǎng)路費、開征燃油稅已經進入審批程序，一旦油價合適就可以開征。
但是，記者在向參與方案制定的財政部、國家發(fā)改委、國家稅務總局等部門求證時，并未得到確切的實質表態(tài)。
劉桓稱，實際上，今年的時機也已經成熟。一是燃油價格目前是相對高點，要把控價格回落期，國際油價減至每桶30-32美元，則可開征。二是國內通貨膨脹的壓力目前得到了一定控制。三是財政每年增收5000億，有一定余錢，而通過國家財政補貼，則可理順各部門之間的利益格局，如對公路交通等部門實行一定補貼，解決不是問題。
而更深層的原因在于，目前，燃油稅開征的背景與以前發(fā)生的變化，此前開征燃油稅的初衷是以稅代費，并相應減少車主負擔，至少不至增重。而現(xiàn)在開征則涉及到石油戰(zhàn)略和能源問題的實際考慮。能源安全有兩塊，一是開源，一是節(jié)流。從節(jié)流上講，必須開征。
另一方面，在2000年燃油稅方案中，各部委和專家層頗有爭議的地方，目前也發(fā)生了變化。一是從量(定額)征收還是從價(定率)征收的問題�，F(xiàn)在看來，還是從價征收的好，能夠較好反映油價的變化。二是在生產環(huán)節(jié)還是在零售環(huán)節(jié)征收的問題。以前考慮的是生產環(huán)節(jié)，由于稅控機的出現(xiàn)，現(xiàn)在可調整到零售環(huán)節(jié)。
“總之，這輪時機要把握好，一旦錯過，下一輪難度更大。”劉桓稱。
