????新一輪對(duì)口援疆，是資金、人才、技術(shù)和管理的綜合援疆；明年對(duì)口援疆投入資金超百億，中央投入更數(shù)倍于對(duì)口援疆資金

????“進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)口援疆工作，是新形勢(shì)下中央新疆工作總體部署的重要組成部分，是加快新疆發(fā)展、維護(hù)新疆穩(wěn)定的重要舉措。”近日，針對(duì)已結(jié)束的全國(guó)對(duì)口支援新疆工作會(huì)議，高層權(quán)威人士向《瞭望》新聞周刊解讀說，經(jīng)過30年改革開放，東部沿海率先發(fā)展起來，中部地區(qū)也有很大發(fā)展，“西部地區(qū)為之作出了積極貢獻(xiàn)，東部和中部有能力，也有責(zé)任支持包括新疆在內(nèi)的西部地區(qū)加快發(fā)展?！?/p>

????他指出，受歷史原因和自然條件影響，目前的新疆發(fā)展和穩(wěn)定仍然面對(duì)許多特殊困難和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在：總體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較落后，區(qū)域和城鄉(xiāng)不平衡矛盾突出，尤其是南疆地區(qū)發(fā)展長(zhǎng)期滯后。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，去年新疆城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入只有全國(guó)水平的70%多。

????“借鑒兩年來汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口援建的經(jīng)驗(yàn)，把作為我國(guó)反分裂、反滲透、反恐怖主戰(zhàn)場(chǎng)的新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展搞上去，把長(zhǎng)治久安搞扎實(shí)，需要進(jìn)一步動(dòng)員組織全國(guó)力量，支援新疆、發(fā)展新疆。”該權(quán)威人士認(rèn)為此次對(duì)口援疆的意義甚至不限于新疆一域，“這既是具體落實(shí)中央新時(shí)期新疆工作任務(wù)的重大措施，也是對(duì)口支援政策措施從應(yīng)急逐步走向制度化的最新實(shí)踐，還是西部大開發(fā)新階段模式和道路的新探索，更是社會(huì)主義制度優(yōu)越性通過對(duì)口支援的充分發(fā)揮和直接體現(xiàn)?！?/p>

????中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗在接受本刊采訪中介紹說，對(duì)口支援模式，是在我國(guó)政治環(huán)境中產(chǎn)生、發(fā)展和不斷完善的一項(xiàng)具有中國(guó)特色的政策模式。對(duì)口支援萌芽于20世紀(jì)50年代，60年代初正式提出和實(shí)施，1979年通過中央52號(hào)文件以國(guó)家政策的形式正式確定下來。并隨著援藏援疆、三峽工程移民安置和汶川地震災(zāi)后重建，發(fā)展為目前的三種主要政策模式：邊疆地區(qū)對(duì)口支援、重大工程對(duì)口支援、災(zāi)害損失嚴(yán)重地區(qū)對(duì)口支援。

????據(jù)本刊記者了解，此次中央決策層啟動(dòng)的對(duì)口援疆，可以說是這么多年來支援地域最廣、所涉人口最多、資金投入最大、援助領(lǐng)域最全面的一次對(duì)口支援。權(quán)威人士透露，2011年19個(gè)省市對(duì)口援疆資金總規(guī)模將超過100億元，以后還會(huì)逐步增加。同時(shí)，通過轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)資金等渠道，中央投入資金規(guī)模將數(shù)倍于對(duì)口援疆資金規(guī)模。

????“目標(biāo)就是通過十年時(shí)間，最大程度地縮小新疆與內(nèi)地差距，確保2020年新疆實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)目標(biāo)。”權(quán)威人士告訴本刊記者。

????“全面援疆”具體布局

????“目前我國(guó)民族問題的主要矛盾是，少數(shù)民族和民族地區(qū)迫切要求加快發(fā)展與自身發(fā)展能力不足的矛盾?！敝袊?guó)社科院民族學(xué)與人類學(xué)研究所民族理論研究室主任王希恩指出，其中，發(fā)展能力不足成為加快發(fā)展的主要障礙，“要解決少數(shù)民族和民族地區(qū)自我發(fā)展能力不足的問題，離不開國(guó)家和發(fā)達(dá)地區(qū)的支援?！币虼耍瑱?quán)威人士透露，通過對(duì)過去13年對(duì)口援疆的實(shí)踐，和對(duì)汶川地震災(zāi)后重建總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)，這次對(duì)口援疆從三方面對(duì)原來的援疆布局作了調(diào)整。

????其一，支援范圍擴(kuò)大。受援方由過去的新疆10個(gè)地州、56個(gè)縣市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)3個(gè)師，擴(kuò)大到新疆12個(gè)地州、82個(gè)縣市和兵團(tuán)12個(gè)師。在支援省市中，新增了安徽、山西、黑龍江、吉林四省和廣東深圳市。

????其中，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)建設(shè)兵團(tuán)的支援。目前建設(shè)兵團(tuán)面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、公共保障能力不足、歷史包袱沉重等問題。有必要擴(kuò)大對(duì)兵團(tuán)對(duì)口支援范圍，使兵團(tuán)更好地發(fā)揮推動(dòng)改革發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的建設(shè)大軍作用，確保其穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)的中流砥柱作用。

????其二，調(diào)整結(jié)對(duì)關(guān)系。以支援方綜合實(shí)力和受援方實(shí)際困難，盡力使支援雙方強(qiáng)度匹配。比如，北京、上海、廣東、江蘇及深圳等經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的省市對(duì)口支援貧困程度較深的南疆三地州；地域上相對(duì)集中，便于展開工作，盡可能安排一個(gè)省市對(duì)口支援一個(gè)地州或一個(gè)地州的幾個(gè)縣市和師團(tuán)場(chǎng)；考慮雙方資源地理氣候特點(diǎn)，更有效做好援助工作。比如，東北三省對(duì)口支援氣候條件相似的北疆塔城、阿勒泰地區(qū)，山西對(duì)口支援同樣擁有煤炭資源的阜康市等地。

????其三，重點(diǎn)支援基層和南疆。新疆主要困難難在基層、難在南疆、難在國(guó)家扶貧縣、邊境縣和團(tuán)場(chǎng)。因此，要把援助重點(diǎn)放在基層，放到貧困縣、邊境縣和團(tuán)場(chǎng)，放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村。

????按照中央的要求，新時(shí)期對(duì)口援疆能否取得成功，關(guān)鍵在能否建立全方位援疆的有效機(jī)制。這就需要在支援資金的同時(shí)，使更多的干部、人才、技術(shù)、管理到新疆去，把輸血和造血、硬件建設(shè)和軟件建設(shè)結(jié)合，形成經(jīng)濟(jì)援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆以及企業(yè)援疆協(xié)同推進(jìn)的新局面。

????“對(duì)口支援”的汶川經(jīng)驗(yàn)

????熊文釗認(rèn)為，面對(duì)更大規(guī)模的新時(shí)期對(duì)口援疆工作，“汶川援建就值得好好總結(jié)?！痹谒磥?，災(zāi)后地方政府對(duì)口支援，是為加快受災(zāi)地區(qū)恢復(fù)重建而實(shí)施的一項(xiàng)特殊政策，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，是典型的中國(guó)特色，“在汶川地震發(fā)生后，這一模式受到國(guó)外政府和研究者的普遍關(guān)注，就在于它不同于政府間一般的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作和貧困幫扶，更不是簡(jiǎn)單的國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，此模式功能獨(dú)特?！?/p>

????采訪中，國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所副研究員張岸元向本刊介紹了對(duì)口支援在汶川地震災(zāi)后重建中的一個(gè)突出特點(diǎn)，“建立了一種地方政府橫向轉(zhuǎn)移支付，不同于中央向地方的轉(zhuǎn)移支付只解決了錢的問題，這種橫向轉(zhuǎn)移支付不僅把錢帶過去了，而且最重要的是實(shí)現(xiàn)了人、財(cái)、物、知識(shí)、能力等各方面的全面支援?！倍@種對(duì)口支援正好培植了受援地區(qū)最需要的可持續(xù)發(fā)展的能力。

????受訪專家就此總結(jié)了三方面特點(diǎn)：其一，提高“自身造血”功能。災(zāi)后地方政府對(duì)口支援模式強(qiáng)調(diào)在災(zāi)區(qū)支援中一定要處理好“輸血”和“造血”的關(guān)系，堅(jiān)持“外界支援”與“自力更生”相結(jié)合。比如，除了要求對(duì)災(zāi)區(qū)加強(qiáng)橫縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外，還強(qiáng)調(diào)加大災(zāi)區(qū)心理治療、教師培訓(xùn)、干部交流、人才輸送的力度，為災(zāi)區(qū)強(qiáng)化“自身造血”功能和增強(qiáng)自我發(fā)展能力提供了必要的物質(zhì)保障、精神支撐和智力支持。

????其二，強(qiáng)化政府“社會(huì)統(tǒng)籌”功能。災(zāi)后地方政府對(duì)口支援模式要求建立“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作、多元投資”的重建機(jī)制，促進(jìn)災(zāi)區(qū)援建中人、財(cái)、物的合理配置，大力提高資源的配置效率。所以，政府在重大災(zāi)害發(fā)生后除了在災(zāi)害救助中起主導(dǎo)作用外，還在災(zāi)后重建中扮演“社會(huì)杠桿”的角色，充分發(fā)揮自身在災(zāi)害管理中區(qū)域聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀調(diào)控的作用，優(yōu)先解決好基礎(chǔ)設(shè)施重建、生產(chǎn)恢復(fù)、促進(jìn)就業(yè)等民生問題，促使災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建工作有序推進(jìn)。

????其三，加強(qiáng)地方“合作共贏”功能。減少了支援方與受援方在合作項(xiàng)目和合作方式上的盲目性，實(shí)現(xiàn)彼此功能上的良性互補(bǔ)和無縫對(duì)接，保障對(duì)口支援工作的順利進(jìn)行。例如，支援汶川災(zāi)后重建時(shí)，就充分考慮了各省市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、災(zāi)情程度和歷史關(guān)系，兼顧災(zāi)區(qū)早已形成的對(duì)口支援格局，從而提高了對(duì)口支援的針對(duì)性、可行性和持續(xù)性。同時(shí)，災(zāi)后地方政府對(duì)口支援模式以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，要求對(duì)口支援的各省市深刻認(rèn)識(shí)到援建工作的長(zhǎng)期性、艱巨性和合作性，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)口支援雙方幫扶共進(jìn)、合作共贏和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

????事實(shí)上，本刊記者了解到，上述經(jīng)驗(yàn)都充分吸收到了對(duì)口援疆工作指導(dǎo)思想和具體實(shí)施方案中了。

????對(duì)口支援亟須走向制度化

????多位受訪專家認(rèn)為，相比汶川經(jīng)驗(yàn)，對(duì)口援疆需要多吸收以往的對(duì)口支援經(jīng)驗(yàn)。

????有關(guān)專家梳理了值得重視的5個(gè)方面問題：首先，實(shí)施對(duì)口支援的法律制度不健全。目前，對(duì)口支援和經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作法律制度存在缺乏協(xié)調(diào)性、實(shí)施過程中存在隨意性和不確定性、援助項(xiàng)目實(shí)施效果無法保證等不足。

????其次，對(duì)口支援的實(shí)施、管理體系和激勵(lì)機(jī)制不健全。一方面不利于激發(fā)參與支援工作的不少發(fā)達(dá)省市的企事業(yè)單位及有關(guān)人員的積極性，另一方面也無法保證支援工作達(dá)到預(yù)期目的。例如，有些項(xiàng)目的前期開發(fā)程序不規(guī)范，有的項(xiàng)目則在簽訂后難以落實(shí)，還有不少項(xiàng)目在實(shí)施過程中夭折，這些問題導(dǎo)致一定程度上挫傷了雙方的積極性。

????再者，缺乏科學(xué)、有效的評(píng)估機(jī)制。例如，在有關(guān)對(duì)口支援工作中，因政策評(píng)估工作缺失，導(dǎo)致一些事實(shí)上已經(jīng)失效的政策目前仍然在實(shí)施。同時(shí)，現(xiàn)行的對(duì)口支援政策監(jiān)督的廣度和深度還不夠，監(jiān)督的內(nèi)容還不完整，缺乏績(jī)效監(jiān)督的內(nèi)容。

????其四，受援方和支援方均存在著一些不足。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究部前部長(zhǎng)郭勵(lì)弘認(rèn)為，在以往的災(zāi)害損失嚴(yán)重地區(qū)對(duì)口支援中，由于缺乏和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的系統(tǒng)規(guī)劃，導(dǎo)致“受災(zāi)地區(qū)的房子、基礎(chǔ)設(shè)施可能建得很好，卻很難形成產(chǎn)業(yè)?！笔茉皆谶x擇援助項(xiàng)目時(shí)，有“短視”現(xiàn)象，存在著以爭(zhēng)取資金物資為主、以爭(zhēng)取無償支援解決眼前困難為主、單純追求項(xiàng)目數(shù)量、存在一定的“面子”工程等問題。同時(shí)，支援方對(duì)援助工作的思想認(rèn)識(shí)高度不夠，確定援助項(xiàng)目時(shí)注重追求自身的利益，援助資金使用效率不高，對(duì)援助項(xiàng)目的后期追蹤管理力度不夠等問題。

????還有，未能正確處理援助政策實(shí)施過程中市場(chǎng)與政府的關(guān)系。很多項(xiàng)目是在政府主導(dǎo)下開展的，難免重蹈計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的覆轍，資源配置效率低下；有的是政府服務(wù)政治大局意識(shí)不強(qiáng)，未能充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，呈現(xiàn)政府“越位”和“缺位”的現(xiàn)象。

????針對(duì)上述問題，熊文釗認(rèn)為，“當(dāng)前的對(duì)口支援還不是制度性的安排，更多地表現(xiàn)為一種應(yīng)急處理?！币虼?，他認(rèn)為需要加快將其納入法制化軌道，轉(zhuǎn)化為制度性安排，“通過一套制度、一套標(biāo)準(zhǔn)和一套程序，以法律形式將對(duì)口支援關(guān)系固定下來，區(qū)分無償援助與有償援助的經(jīng)濟(jì)協(xié)作，建立市場(chǎng)化的支援項(xiàng)目的跟蹤協(xié)調(diào)制度，這是對(duì)口支援政策長(zhǎng)期有效實(shí)施的保障。”