“產(chǎn)權(quán)清晰”是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)和前提。沒有清晰的產(chǎn)權(quán)，“權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”則難以實(shí)現(xiàn)。作為國(guó)企重要生產(chǎn)要素的土地，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的過(guò)程中，其資產(chǎn)如何劃分，產(chǎn)權(quán)如何界定，是直接涉及到國(guó)企改革能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵，也是目前國(guó)企改革深層次矛盾和難點(diǎn)問(wèn)題之一。
目前，關(guān)于國(guó)企改革過(guò)程中的土地資產(chǎn)處置，國(guó)家已相繼出臺(tái)了《國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（原國(guó)家土地管理局令第8號(hào)）和《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》等一系列政策規(guī)定。但是，由于對(duì)國(guó)企土地資產(chǎn)如何劃分問(wèn)題尚存在許多不同認(rèn)識(shí)，理論界爭(zhēng)論較大，所以，對(duì)國(guó)企土地產(chǎn)權(quán)在認(rèn)識(shí)上還沒有真正的“清晰”。這些不同認(rèn)識(shí)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)層次：
1、國(guó)企劃撥土地使用權(quán)是否具備財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)？有人認(rèn)為，由于國(guó)企使用的土地大多是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家無(wú)償無(wú)限期劃撥給企業(yè)使用的，屬于國(guó)有土地資源的配置范疇，所以不具備財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。
2、即使承認(rèn)國(guó)企劃撥土地具備財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，這部分土地資產(chǎn)也不應(yīng)屬于企業(yè)財(cái)產(chǎn)范圍，而應(yīng)全部屬于國(guó)家。理由是：即使企業(yè)對(duì)土地的開發(fā)和征用在歷史上有所投入，這些投入也是國(guó)家投入，土地資本積累者是國(guó)家。所以，無(wú)論國(guó)企改制為公司制企業(yè)還是股份制企業(yè)，土地資產(chǎn)經(jīng)評(píng)估并確認(rèn)其價(jià)值后，不管采用何種處置方式，其土地收益均屬國(guó)家，企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)中不應(yīng)含有土地資產(chǎn)，企業(yè)自然更不具備對(duì)土地資產(chǎn)的處置權(quán)。
3、即使企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)中含有一部分土地資產(chǎn)，這部分資產(chǎn)仍屬于國(guó)家。理由很簡(jiǎn)單：“國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)都是國(guó)有資產(chǎn)”。
綜合以上認(rèn)識(shí)，是否可以這樣歸結(jié)：土地屬國(guó)有，企業(yè)屬國(guó)有，所以國(guó)企土地資本或資產(chǎn)自然全部同屬于國(guó)有。如果這種認(rèn)識(shí)成立的話，那么國(guó)有企業(yè)出售或改制中的土地資產(chǎn)必須由職工或股東向國(guó)家認(rèn)購(gòu)，國(guó)有土地資本減持的那一部分“一分錢也不能少”，否則便是國(guó)有資產(chǎn)流失。到頭來(lái)，企業(yè)對(duì)土地只有占有、使用權(quán)，而無(wú)收益、處分權(quán)。再說(shuō)的透徹一點(diǎn)，就是國(guó)企土地產(chǎn)權(quán)人只有而且只能是一個(gè)——國(guó)家。要實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的途徑也只有一條：按土地評(píng)估確認(rèn)價(jià)格全額向國(guó)家購(gòu)買。
對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的這種模糊或者說(shuō)偏激認(rèn)識(shí)，必然會(huì)導(dǎo)致這樣的結(jié)果，即企業(yè)對(duì)土地的權(quán)利與義務(wù)只能局限于上述認(rèn)識(shí)框架內(nèi)，反映到具體實(shí)踐中，如國(guó)企以土地使用權(quán)為條件與外商合資合作，有關(guān)土地的處置方式和價(jià)格只能由政府來(lái)定，企業(yè)無(wú)任何決定權(quán)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，企業(yè)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)上的責(zé)任基本上是空置的。缺少了企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，對(duì)土地保值增值的義務(wù)則只能靠企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者的政治素質(zhì)和職業(yè)道德以及政府有關(guān)政府有關(guān)部門的監(jiān)督來(lái)履行了。這種對(duì)國(guó)企土地資產(chǎn)的“政企不分”，只能導(dǎo)致一個(gè)結(jié)果，即國(guó)企土地產(chǎn)權(quán)必然大多處于僵滯狀態(tài)。
要澄清上述模糊認(rèn)識(shí)，只有從國(guó)企劃撥土地形成過(guò)程入手，進(jìn)行綜合分析。筆者認(rèn)為：
國(guó)企劃撥土地應(yīng)是國(guó)企的一種準(zhǔn)財(cái)產(chǎn)權(quán)，或者叫部分財(cái)產(chǎn)權(quán)，不能任意剝奪�！秶�(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》規(guī)定：“土地資產(chǎn)處置時(shí)，要考慮劃撥土地使用權(quán)的平均取得和開發(fā)投入成本，合理確定土地作價(jià)水平。采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)、作價(jià)出資（入股）方式處置土地資產(chǎn)的，按政府應(yīng)收取的土地出讓金額計(jì)作國(guó)家資本金或股本金�！边@一規(guī)定，已充分顯明國(guó)企劃撥土地準(zhǔn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的存在，即劃撥土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)格相當(dāng)于土地的成本地價(jià)，也等于出讓土地價(jià)格（不改變現(xiàn)狀土地用途）減去應(yīng)補(bǔ)交的土地出讓金。
國(guó)企劃撥土地的這種準(zhǔn)財(cái)產(chǎn)權(quán)一般應(yīng)歸企業(yè)所有。同其他國(guó)有資產(chǎn)形成過(guò)程一樣，在這部分準(zhǔn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的形成過(guò)程中，存在三種情況：一是國(guó)家投資形成的。二是企業(yè)貸款形成的。三是企業(yè)自身發(fā)展形成的。有的企業(yè)國(guó)家原始投入很少，有的企業(yè)甚至沒有國(guó)家投資和銀行貸款，完全靠企業(yè)職工自身努力和積累，使企業(yè)從小到大發(fā)展起來(lái)。土地從表面上看是國(guó)家配置，是無(wú)償使用的，實(shí)質(zhì)上土地收益是通過(guò)企業(yè)上交利稅而體現(xiàn)的。所以，無(wú)論如何都應(yīng)承認(rèn)國(guó)企經(jīng)營(yíng)管理者和職工所付出的努力和作出的貢獻(xiàn)，這些努力和貢獻(xiàn)是國(guó)企的一項(xiàng)歷史積累而形成的無(wú)形資產(chǎn)，自然應(yīng)有其相應(yīng)的價(jià)值，而這部分價(jià)值理應(yīng)歸土地資本的原始投入者——國(guó)企經(jīng)營(yíng)管理者和職工。
國(guó)企劃撥土地的這種準(zhǔn)財(cái)產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)后，受益者應(yīng)首先是國(guó)企職工，這一點(diǎn)國(guó)家已有明確的政策規(guī)定，只不過(guò)尚限定在一定范圍內(nèi)而已�！秶�(guó)務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定：“企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，企業(yè)依法取得的土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)以拍賣或者招標(biāo)方式為主轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓所得首先用于破產(chǎn)企業(yè)職工的安置；安置破產(chǎn)企業(yè)職工后有剩余的，剩余部分與其他破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一列入財(cái)產(chǎn)分配方案�！�
承認(rèn)國(guó)企劃撥土地產(chǎn)權(quán)的存在，就應(yīng)相應(yīng)承認(rèn)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)中確有一部分土地資產(chǎn)，對(duì)這部分資產(chǎn)，企業(yè)應(yīng)有占有、使用、收益、處分等一系列法律規(guī)定的權(quán)益。當(dāng)然，對(duì)國(guó)企在改制過(guò)程中這一劃撥土地資產(chǎn)也不能搞“一刀切”，應(yīng)根據(jù)企業(yè)土地資本在歷史上的形成情況進(jìn)行合理地分割和剝離，既應(yīng)有屬于國(guó)家的部分，也應(yīng)有屬于企業(yè)法人所有的部分，因此土地資產(chǎn)處置時(shí)必須盡可能明確國(guó)有土地資產(chǎn)和企業(yè)法人土地資產(chǎn)的比例關(guān)系，分別確定國(guó)有部分和企業(yè)部分。同時(shí)需要明確排定產(chǎn)權(quán)權(quán)能，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬和邊界，這樣才能有利于減少產(chǎn)權(quán)糾紛，降低產(chǎn)權(quán)運(yùn)行和交易成本。如果只考慮國(guó)有土地資產(chǎn)，忽視企業(yè)法人土地資產(chǎn)界定，有可能由于理解上的不同而導(dǎo)致企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)受到侵害。
只有實(shí)現(xiàn)真正意義上的企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立投資主體多元化的法人治理結(jié)構(gòu)才有了實(shí)現(xiàn)的可能�；谝陨险J(rèn)識(shí)，提出國(guó)企改革土地資產(chǎn)處置和產(chǎn)權(quán)界定思路如下：
國(guó)企改革過(guò)程中必須進(jìn)行土地資產(chǎn)處置，這是界定國(guó)企土地產(chǎn)權(quán)必不可少的基礎(chǔ)和前提，也是“三年兩個(gè)目標(biāo)”階段性任務(wù)完成后，進(jìn)一步深化國(guó)企改革，加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理，防止國(guó)有土地資產(chǎn)流失的客觀需要，更是使企業(yè)盡快輕裝上陣參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、迎接WTO挑戰(zhàn)的當(dāng)務(wù)之急。
要使國(guó)企土地資產(chǎn)處置盡快到位，必須嚴(yán)格遵循“明晰產(chǎn)權(quán)、顯化資產(chǎn)、區(qū)分類型、合理處置、規(guī)范管理、促進(jìn)發(fā)展”的原則，根據(jù)企業(yè)改革的性質(zhì)，選擇符合企業(yè)實(shí)際的土地處置方式，完善和協(xié)調(diào)出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營(yíng)等不同處置方式之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，降低國(guó)企土地資產(chǎn)配置的直接成本，并根據(jù)企業(yè)土地資產(chǎn)處置方式的不同，賦予其相應(yīng)的土地權(quán)能：
（1）以出讓方式取得的出讓土地使用權(quán)，即成為完全意義上的企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)，可依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，盡快實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值。
（2）以租賃方式取得的承租土地使用權(quán)，可依法轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、抵押；
（3）以國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式取得的土地使用權(quán)，可依法轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資、租賃或抵押；
（4）以授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式取得的土地使用權(quán)，可依法作價(jià)出資（入股）、租賃，或在集團(tuán)公司直屬企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓。
在土地收益的分配上，應(yīng)依法、科學(xué)、合理地區(qū)分國(guó)家、企業(yè)之間利益關(guān)系，并制定符合企業(yè)實(shí)際的轉(zhuǎn)權(quán)讓利優(yōu)惠政策。國(guó)企改革的核心是產(chǎn)權(quán)制度改革，重點(diǎn)是推進(jìn)企業(yè)制度創(chuàng)新，切實(shí)解決制約國(guó)企發(fā)展的體制和機(jī)制性障礙。改革是要付出成本的，國(guó)家在對(duì)國(guó)企土地的分配上適當(dāng)讓一部分利益給企業(yè)，不應(yīng)視為國(guó)有土地資產(chǎn)流失，而應(yīng)看作是改革的必要成本。這就如同住房制度改革一樣，只有在公有住房出售價(jià)格等方面充分兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人三方面利益，住房制度改革才能得以順利推進(jìn)，改革的目的即理順住房產(chǎn)權(quán)關(guān)系、建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的房地產(chǎn)市場(chǎng)體系才能最終得以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)近年來(lái)城市房地產(chǎn)業(yè)異軍突起和蓬勃發(fā)展的事實(shí)，已充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。
根據(jù)國(guó)家和省政府有關(guān)規(guī)定，國(guó)有大中型重點(diǎn)脫困企業(yè)采取出讓、租賃方式處置的，出讓金、租金可按土地價(jià)值的15％至20％確定；采取國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式處置的，其出資（入股）額可按土地價(jià)值的40％確定。上述規(guī)定和繳費(fèi)比例，是既防止國(guó)有土地資產(chǎn)流失、又充分考慮現(xiàn)階段企業(yè)經(jīng)濟(jì)承受力、區(qū)分國(guó)家、企業(yè)土地收益分配關(guān)系的政策基礎(chǔ)，為企業(yè)盤活土地資產(chǎn)提供了順暢的通道。
促進(jìn)和鼓勵(lì)國(guó)企土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，充分釋放土地權(quán)能，爭(zhēng)取達(dá)到產(chǎn)權(quán)效益最優(yōu)最大化。國(guó)企土地產(chǎn)權(quán)明晰后，應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)以貨幣、資本、股本等多種形態(tài)綜合實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值。其中，在對(duì)企業(yè)法人土地財(cái)產(chǎn)的監(jiān)管上，應(yīng)與進(jìn)一步規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。即在規(guī)范設(shè)定董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的職責(zé)，建立科學(xué)的決策程序和方式下，通過(guò)多種渠道充分發(fā)揮土地的資本功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)這部分土地資產(chǎn)的融資和變現(xiàn)。而政府在此過(guò)程中只行使宏觀監(jiān)管職能。
（1）鼓勵(lì)符合條件的企業(yè)盡快實(shí)施土地變現(xiàn)，用土地變現(xiàn)收入來(lái)解決企業(yè)分流安置職工所需費(fèi)用和企業(yè)過(guò)去欠繳的社會(huì)保險(xiǎn)金及欠職工和離退休人員的各項(xiàng)費(fèi)用，終結(jié)國(guó)家與職工的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，為國(guó)企實(shí)施一次性脫困創(chuàng)造物質(zhì)條件。
（2）對(duì)承擔(dān)國(guó)家計(jì)劃內(nèi)重點(diǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目和其他采用成熟技術(shù)進(jìn)行產(chǎn)品更新和技術(shù)改造的國(guó)有企業(yè)，可將原使用的劃撥土地按出讓方式處置后，國(guó)家應(yīng)取得的土地收益部分作為應(yīng)付賬款暫留企業(yè)，全額用于技術(shù)改造，并參照技改貸款方式進(jìn)行管理，以促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。
（3）在國(guó)有中小型企業(yè)產(chǎn)權(quán)出售和減持國(guó)有資本的過(guò)程中，將企業(yè)法人土地資產(chǎn)顯化分配至企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者和職工（包括企業(yè)離退休職工），同時(shí)理順企業(yè)與職工在土地股權(quán)方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以此實(shí)現(xiàn)在土地資本流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)企業(yè)多元化持股，借土地股權(quán)的轉(zhuǎn)讓建立一種新型的企業(yè)與員工（股東）之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。
（4）盡快建立土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，為土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)營(yíng)造市場(chǎng)氛圍，提高市場(chǎng)化程度，增加交易機(jī)會(huì)，減少交易成本。同時(shí)制定完善相關(guān)配套政策，鼓勵(lì)企業(yè)以土地產(chǎn)權(quán)為紐帶，與外資“嫁接改造”，實(shí)施跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制、跨國(guó)界的企業(yè)兼并、重組以及通過(guò)土地置換進(jìn)行企業(yè)的優(yōu)化配置等。
從某種程度上說(shuō)，土地是企業(yè)生存與發(fā)展的“金飯碗”，我市一些企業(yè)通過(guò)“退二進(jìn)三”或土地資本運(yùn)營(yíng)成功實(shí)現(xiàn)脫困和發(fā)展的事實(shí)已充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。因此可以這樣說(shuō)，明晰的土地產(chǎn)權(quán)是國(guó)企生存與發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)和驅(qū)動(dòng)器。產(chǎn)權(quán)明晰了，國(guó)企建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)才有了實(shí)現(xiàn)的可能。面對(duì)遙遙可見的WTO，企業(yè)才會(huì)真正擁有“與狼共舞”的實(shí)力。
