土地財(cái)政挽歌

　　杭州會(huì)成為中國(guó)第一個(gè)無法完成年度財(cái)政預(yù)算目標(biāo)的省會(huì)城市嗎——現(xiàn)在，這還是一個(gè)假設(shè)。

　　不過，這座美麗的湖濱城市的確在煎熬中。今年上半年，在浙江省的11個(gè)市中，杭州是唯一一個(gè)財(cái)政收入負(fù)增長(zhǎng)的城市。而在去年，它的財(cái)政收入還是全省首位。

　　這意味著，今年下半年，杭州的財(cái)政收入增速達(dá)到29%才能完成年初安排的預(yù)算收入目標(biāo)，從而滿足當(dāng)年財(cái)政支出需要。在地產(chǎn)調(diào)控不放松、中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下滑的陪伴下，29%不是一個(gè)可以“輕松”完成的增速。

　　還有更急切的：過去幾年，杭州城建資金支出大部分來自土地出讓金，城建資金支出是由土地出讓金的收入來以收定支的；但現(xiàn)在，杭州正在向浙江省委省政府求助，申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼。

　　據(jù)了解，今年杭州市預(yù)算目標(biāo)是完成土地出讓收入430億元，不過截至6月底，進(jìn)賬只有106億元。要知道，三年前，他的土地出讓收入曾經(jīng)創(chuàng)下1200億元的全國(guó)紀(jì)錄。

　　兩年前，本報(bào)頭版曾以《杭州病》為題，報(bào)道這座城市越來越像一個(gè)必須依賴土地財(cái)政輸血的“病人”，現(xiàn)在，“杭州病”正在蔓延?！暗胤皆诔宰约悍N下的惡果?！苯髫?cái)經(jīng)大學(xué)副校長(zhǎng)蔣金法直言。

　　盡管一切遠(yuǎn)未結(jié)束，但告別土地財(cái)政的挽歌已隱然奏響。

　　地方財(cái)政對(duì)土地收益的高度依賴已引起高層關(guān)注。本報(bào)獲悉，財(cái)政部正著手研究地方財(cái)政對(duì)土地的依賴程度。這首先要對(duì)土地相關(guān)收入進(jìn)行全國(guó)性摸底，屆時(shí)與土地相關(guān)的出讓金收入、土地相關(guān)稅費(fèi)甚至土地抵押貸款收入等都要進(jìn)行摸底統(tǒng)計(jì)。

　　這，似乎是一個(gè)信號(hào)。

　　求助

　　近日，杭州向浙江省委省政府提交了一份報(bào)告，報(bào)告中列舉了杭州今年的重點(diǎn)項(xiàng)目以及需要的資金投入，其中最重要的一塊投入就是交通，包括地鐵、高鐵和高速公路。此外還列舉文化產(chǎn)業(yè)、民生保障等，要求省政府在對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)資金中撥款給予支持。

　　杭州市申請(qǐng)的財(cái)政補(bǔ)貼主要為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)應(yīng)具體項(xiàng)目，?？顚Ｓ?。一般轉(zhuǎn)移支付通常按照地方過去幾年財(cái)政收入、人口等情況按照統(tǒng)一公式計(jì)算并發(fā)放。據(jù)了解，杭州過去幾年財(cái)力好，一般轉(zhuǎn)移支付很難爭(zhēng)取到，中央也很少傾向浙江這樣的東部省市。

　　杭州市發(fā)改委一位官員表示，由于政府財(cái)力受限，一些計(jì)劃的建設(shè)項(xiàng)目，如鐵路等確實(shí)是要暫時(shí)緩一緩了。

　　根據(jù)杭州市地鐵集團(tuán)的原定計(jì)劃，地鐵一期工程總投資達(dá)349.36億元，計(jì)劃于2011年底建成通車。由地鐵1號(hào)線、地鐵2號(hào)線和地鐵4號(hào)線部分線路組成。而根據(jù)最新的計(jì)劃，1號(hào)線將于今年10月1日正式進(jìn)入試運(yùn)營(yíng)，2號(hào)線東南段將于2013年底通車。按照原定計(jì)劃，杭州地鐵2號(hào)線西北段2011年9月初開始動(dòng)工，計(jì)劃5年后建成。但到今年3月31日，對(duì)西北段的拆遷工作才剛剛展開。

　　一家承攬地鐵裝潢項(xiàng)目的公司表示，他們承接了一號(hào)線7個(gè)站點(diǎn)的裝潢，裝修進(jìn)度已達(dá)70%，但到6月份為止，資金全部由公司墊付，而每個(gè)地鐵站的裝潢費(fèi)用大概500-1000萬。而根據(jù)原定協(xié)議，“款項(xiàng)拖欠后，對(duì)企業(yè)上下游生產(chǎn)商都會(huì)產(chǎn)生影響?！?/p>

　　據(jù)了解，一號(hào)線由杭州地鐵集團(tuán)招標(biāo)，其55%的建設(shè)資金由財(cái)政撥款。

　　2011年，杭州市完成公共財(cái)政收入785.15億元，穩(wěn)居全省首位?！昂贾荻际亲曰I資金解決問題，要補(bǔ)助的情況并不多?！币晃徽憬≌耸勘硎尽?/p>

　　但今年上半年，杭州公共財(cái)政收入只完成了460.6億元，比去年同期下降2.7%。若要完成全年863億元的目標(biāo)，下半年杭州財(cái)政增速要達(dá)29%。

　　預(yù)算目標(biāo)之所以重要是因?yàn)槿绻差A(yù)算收入完不成，不僅影響一些項(xiàng)目的進(jìn)度，甚至有可能影響與民生有關(guān)的一些支出。

　　“在項(xiàng)目上可以申請(qǐng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，也可以發(fā)行城投債、融資等，但如果社保等支出受到影響，那必將進(jìn)行全國(guó)性的統(tǒng)籌，這需要在年度中進(jìn)行調(diào)整，包括減支也包括擴(kuò)大赤字?！敝袊?guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任楊志勇說。

　　“杭州病”擴(kuò)散

　　一位杭州稅務(wù)部門官員稱，江浙民營(yíng)企業(yè)目前普遍利潤(rùn)下降，而前兩年火爆的票據(jù)貼現(xiàn)業(yè)務(wù)因溫州民間資金連斷裂等原因基本停滯。當(dāng)?shù)赝赓Q(mào)企業(yè)雖多，但“外貿(mào)出口有增值稅退稅政策，外貿(mào)企業(yè)利潤(rùn)并不高，企業(yè)所得稅也不會(huì)有太多?！必?cái)政增收困難與此有關(guān)。但最關(guān)鍵的原因，是杭州土地出讓收入銳減以及房地產(chǎn)業(yè)的不景氣。

　　一位杭州國(guó)土部門官員感嘆，前幾年無論是在供地方面，還是在資金保障方面，日子都很好過。但從去年開始，因?yàn)榉康禺a(chǎn)市場(chǎng)萎縮導(dǎo)致土地交易量?jī)r(jià)齊跌，雪上加霜的是土地出讓金的回收越來越難。

　　土地出讓整體收入的下降又影響到了政府進(jìn)一步土地收購(gòu)和儲(chǔ)備的進(jìn)度，地方政府土地買賣循環(huán)變得很不順暢。上述官員預(yù)計(jì)，土地出讓金欠繳的量可能會(huì)逐步增加，開工率會(huì)逐步降低，導(dǎo)致土地出讓收入和土地相關(guān)稅費(fèi)收繳困難。

　　回看2009年，杭州土地出讓收入全國(guó)排名第一，達(dá)到1200億元，而其地方公共財(cái)政收入僅有500多億元。大量的基建和公共項(xiàng)目依賴土地出讓金，這些基建項(xiàng)目又帶來了巨大的相關(guān)稅收。

　　土地帶來的收益不止出讓金，還進(jìn)而影響到營(yíng)業(yè)稅、城建稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅等多個(gè)地方稅收收入。

　　2009年，在全球危機(jī)下，全國(guó)稅收仍增長(zhǎng)11.7%，其中房地產(chǎn)相關(guān)稅收貢獻(xiàn)率達(dá)30%以上。同一年，上海以991億元的土地出讓收入榮登榜眼。北京以922億元收入排名第三。2010和2011年，上海蟬聯(lián)土地出讓收入冠軍寶座。

　　而這幾個(gè)土地收入大市在今年都面臨同樣問題，即下半年都要拿出比其他省市更多的努力去完成年初設(shè)定的預(yù)算目標(biāo)。

　　北京在下半年財(cái)政收入增速必須超過15.75%才能實(shí)現(xiàn)年初的目標(biāo)。今年上半年北京財(cái)政收入增速為5.3%，低于預(yù)算規(guī)定的10%。上海則需在下半年完成16.7%的增速。

　　北京地稅部門的一位官員說，下半年收入壓力非常大，以往作為地稅收入最大增長(zhǎng)點(diǎn)的房地產(chǎn)和土地相關(guān)稅費(fèi)增速大幅下降，營(yíng)業(yè)稅、土地相關(guān)稅費(fèi)一度負(fù)增長(zhǎng)。

　　中國(guó)指數(shù)研究院公布的數(shù)據(jù)顯示，今年上半年全國(guó)300個(gè)城市土地出讓金排行中，上海從第一寶座跌落至第九名，只完成了184.2億元，是去年同期的四成。北京則無緣前十，比去年同期下降56%。

　　一位地方國(guó)土部門官員說，“土地財(cái)政也就是這五六年突飛猛進(jìn)發(fā)展起來，現(xiàn)在好像離了土地，地方政府各方面都受到影響，包括發(fā)工資?！?/p>

　　在一些基層政府，年終要拿一塊地賣了以后才能發(fā)工資。

　　成都一位政府官員說，當(dāng)?shù)赜幸粔K土地剛剛整理出來，有很多區(qū)縣政府表現(xiàn)出強(qiáng)烈興趣，但并不是開發(fā)，而是在抵押進(jìn)行融資，進(jìn)而進(jìn)行一些基建項(xiàng)目的開展。

　　這些現(xiàn)象已引起有關(guān)方面的關(guān)注，對(duì)土地相關(guān)收入進(jìn)行全國(guó)性摸底將是可能的行動(dòng)。一位地方官員擔(dān)心，摸底可能會(huì)使地方違規(guī)土地抵押融資等情況一一暴露出來。

　　破除循環(huán)

　　地方政府對(duì)上半年財(cái)政收入增速下滑的表現(xiàn)讓蔣金法無法接受?！爸皇窃鏊傧陆盗艘恍?，政府那個(gè)著急那個(gè)心疼，接下來的減稅也不再有大動(dòng)作”。

　　在蔣金法看來，土地財(cái)政是中國(guó)城鎮(zhèn)化過程中走了偏路。他認(rèn)為，地方政府對(duì)土地的依賴，讓中國(guó)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等改革異常艱難。“地方政府賣土地，搞基建，地價(jià)高漲，房?jī)r(jià)就下不去，高房?jī)r(jià)套牢了購(gòu)房者，其他無法釋放，就賣不動(dòng)商品，這樣實(shí)體經(jīng)濟(jì)就好不了，實(shí)體經(jīng)濟(jì)不振，稅收就上不來，稅收少，錢不夠花，地方又想辦法賣地，再搞基建……現(xiàn)在地方政府正處在這樣的惡性循環(huán)中?！?/p>

　　在一些專家看來，破除這種循環(huán)，中國(guó)需要深化正在進(jìn)行的財(cái)稅體制改革、收入分配改革等。

　　在循環(huán)的另一面，依靠土地財(cái)政上大做文章的杭州、北京和上海等城市，從今年開始也已經(jīng)越來越無法靠土地尋發(fā)展。

　　杭州的土地后備資源非常缺乏，目前杭州市內(nèi)已經(jīng)無法做到耕地占一補(bǔ)一的平衡，沒有全省的支持，杭州已到了無地可用的地步。

　　一位上海市政府官員表示，上海的整個(gè)城市建設(shè)用地的比重占整個(gè)用地比重，實(shí)際上已經(jīng)到了土地和環(huán)境承載力的上限。而北京市財(cái)政局局長(zhǎng)楊曉超也稱，北京土地資源稀缺，人口資源環(huán)境壓力加大，財(cái)政主要依靠房地產(chǎn)收入這樣一種模式已不可持續(xù)。

　　土地財(cái)政和地方經(jīng)濟(jì)看似牢固的利益鏈，已經(jīng)出現(xiàn)斷裂，也許這正是結(jié)束的開始。